Fyrir stuttu skiluðu bankarnir inn uppgjörum. Ársreikningar stóru bankanna þriggja – Íslandsbanka, Landsbankans og Arion banka –, prýddir fallegum myndum af fólki og fjöllum, sýna að hagnaður þeirra hefur aukist enn eitt árið og að arðsemi þeirra hefur aukist enn á ný. Bankarnir stefna að tugmilljarða arðgreiðslum til eigenda og kaupréttarsamningum til stjórnenda. Bankarnir hafa um langa hríð farið stækkandi og taka orðið mikið pláss í hagkerfinu, taka til sín mikið fé í hagnað. Hagnaður þeirra þriggja samanlagður, 87,8 milljarðar í fyrra, jafngildir um 2% af landsframleiðslu Íslands.
Á Íslandi hefur tilhneigingin meðal stjórnmálafólks og embættismanna verið að það sé í góðu lagi að bankarnir stækki og þeim gangi vel, á meðan atburðir áranna fyrir hrunið 2008 séu ekki endurteknir – bankarnir fari ekki í útrás og áhættusækni þeirra séu sett mörk. Hert eftirlit sjái til þess, og því muni bankarnir ekki verða baggi á landsmönnum aftur eins og var eftir hrunið. Því sé óhætt að einkavæða alla bankanna, losa fjármagn sem ríkið getur notað til að borga upp skuldir og – segja sumir – þannig dragi ríkið úr áhættu af eignarhaldi á bönkunum. Þannig megi enn fremur efla samkeppni bankanna til að minnka kostnað neytenda af bankaþjónustu.
Þessi skoðun, sem virðist furðu útbreidd, stenst þó engan veginn nánari ígrundun. Hún byggir á hugmyndafræði sem á sér litla stoð í þeim raunveruleika sem blasir við og er þannig alls ekki brúkleg til framtíðar. Hugmyndafræðin lítur framhjá einföldum staðreyndum sem blasa við af reynslu undanfarinna áratuga af rekstri einkavæddra banka, á Íslandi sem og annars staðar:
- Þrátt fyrir að stærsti hluti íslenska bankakerfisins hafi verið einkavæddur – og ríkisbankarnir reknir eins og einkabankar – hafa vaxta- og þjónustugjöld íslenskra banka ekki lækkað, heldur hækkað. Vaxtamunur er enn mjög hár í samanburði við norrænu nágrannaríkin. Gjöld fyrir notkun á greiðslukortum eru svo há að Seðlabanki Íslands hefur þrýst á bankana að vinna með sér að innleiðingu hagkvæmara greiðslukerfis fyrir greiðslukort. Lækkun bankaskatts hafði engin áhrif á gjaldtöku bankana, þvert á það sem fulltrúar banka héldu fram.
- Samkeppni á bankamarkaði – lykillinn að lækkun kostnaðar – er erfið í framkvæmd. Mun erfiðara er að skipta um banka en símafélag (t.d.) og ólíklegt að það breytist, enda mun erfiðara og tímafrekara að flytja bankareikninga, kreditkort, lán, verðbréf og lífeyrisinneignir en að breyta um símaáskrift. Fræðimenn hafa viðurkennt að einkavæðing banka hefur skilað almenningi mun minni ávinningi en búist var við. Ástæðan er að bankamarkaðurinn er öðruvísi en margir aðrir markaðir.
- Bankar eru mjög frábrugðnir öðrum fyrirtækjum, eins og bakaríum eða smásölufyrirtækjum. Starfsemi banka er grunnurinn sem gerir öllum öðrum fyrirtækjum kleift að starfa, enda þarfnast (meira eða minna) öll viðskipti bankareikninga og tryggrar greiðslumiðlunar, sem bankar veita. Þeir búa líka að miklum fjárhagslegum eignum – útlán – en á móti koma skuldbindingar – bankainnistæður –, og þeir búa að upplýsingum um fólk og fyrirtæki sem önnur fyrirtæki gera ekki (um lánstraust, eignir og fleira).1 Jafnframt geta þeir, ólíkt öðrum fyrirtækjum, búið til fjármagn. Af þessum ástæðum þarf ríki alltaf að eiga aðkomu að gjaldþroti banka, gangast í ábyrgðir fyrir þá í hluta eða heild og leysa úr þeirra málum. Stöðugleiki og trúverðugleiki allra viðskipta er enda í húfi, sem gildir ekki þegar bakarí eða bensínsjoppa fara í gjaldþrot. Allt varð þetta augljóst á árunum 2008-2010 þegar bankar fóru í þrot í stórum stíl í heiminum, og sýndi sig aftur nýverið við fall banka í Bandaríkjunum. Áhrif gjaldþrots banka á samfélagið og hagkerfið eru meiri og allt önnur en þegar önnur fyrirtæki fara í þrot.
- Með einkavæðingu allra stærstu bankanna á markaði missir ríkið getuna til að hafa áhrif á þróun banka í heild sinni, þróun á kostnaði og áhættusækni þeirra, eins og Rannsóknarnefnd Alþingis um bankahrunið benti á. Æskileg áhrif ríkisins á bankamarkaði er þannig ekki aðeins bundið við eftirlitsstofnanir, heldur líka eignarhald og óbein áhrif í gegnum í það minnsta einn banka.
- Einkavæðingu banka hefur fylgt óstöðugleiki, gjaldþrot og vandræðagangur, samanborið við fyrstu fjóra áratugi eftir seinni heimsstyrjöld sem einkenndust af stöðugleika bankakerfa.2 Þá hefur einkavæðingu fylgt spilling, bæði á Íslandi og erlendis. Það er enda eftir miklu að slægjast með að eignast banka.
- Traust gagnvart íslenskum bönkum er lítið, aðeins 18% landsmanna sögðust árið 2023 treysta bönkunum (26% árið 2019). Traust er þó lykilatriði í bankakerfum.
Framangreindar staðreyndir tala sínu máli: Einkavæðing íslensku bankanna hefur gengið brösuglega og ekki skilað sér í kostnaðarlækkun fyrir neytendur, sem var þó eitt af markmiðum einkavæðingarinnar. Raunar hefur einkavæðingin kostað landsmenn mikla fjármuni, óbeint, vegna hrunsins og eftirmála þess. Hitt markmið einkavæðingarinnar, um að losa landsmenn undan rótgróinni spillingu sem tengdist gömlu ríkisbönkunum, hefur ekki heldur náðst – ný spilling kom í staðinn, misheppnuð einkavæðing Íslandsbanka árið 2022 er gott dæmi um það. Einnig fylgdi mikil spilling einkareknu bönkunum sem féllu árið 2008. Enda er mun heppilegra að taka á spillingu með gagnsæi, eftirliti og saksókn, auk öflugra fjölmiðla. Einfaldasta og rökréttasta ályktunin er að hugmyndafræðin að baki einkavæðingu bankanna sé gjaldþrota. Hana þarf að endurskoða frá grunni.
Þrátt fyrir allt þetta er enn fólk sem talar fyrir einkavæðingu banka en með þeim fyrirvara að bankaskattinn verði að hækka á móti. Með því móti myndi ríkið endurheimta hluta af hagnaði bankanna. Gallinn er sá að kostnaður neytenda af bankaþjónustu yrði enn hár. Hætta er einnig á að bankarnir finni leiðir til að auka gjaldtöku sína enn frekar – noti skattinn sem réttlætingu – enda hafa fjárfestar sett bönkunum arðsemiskröfu, sem stjórnendum er ætlað að standa undir og þeir finna leiðir til, og þiggja þeir góð laun og kaupauka fyrir ómakið. Í þokkabót er áhætta ríkisins af bönkunum ekki minnkuð með hærri bankaskatti, og ríkið tapar enn áhrifamætti sínum á bankamarkaði. Traust gagnvart bönkunum mun enn haldast lágt. Þessi leið virðist hæpin.
Við þurfum að prófa okkur áfram með aðrar leiðir þar sem tekið er tillit til reynslunnar og framangreinds, og þess vegna þurfum við að líta til æskilegs hlutverks banka í hagkerfinu og til þess hvert kjarnahlutverk banka á að vera, fremur en til hagnaðarkröfunnar (og skatta sem mótvægis við henni). Leiðarljósið á að vera minni kostnaður, minni áhætta ríkisins, aukin samkeppni og meira traust almennings gagnvart bönkunum.
Landsbankinn verði samfélagsbanki
Vandinn við bankamarkaðinn er kannski tvíþættur: Við sem samfélag höfum ekki spáð mikið í hvernig bankar eigi yfir höfuð að starfa, og svo hitt, að bankar á Íslandi eru allir reknir eftir sömu forskriftinni. Þannig hefur þótt fyllilega eðlilegt að bankar hafi hámörkun hagnaðar að leiðarljósi, og að þannig eigi þeir allir að vera reknir. Samkeppni þeirra á milli eigi svo að reka þá til að finna leiðir til að lækka verð á þjónustu sinni, en reynslan sýnir að það dugir skammt eins og rakið hefur verið að framan. Litlar líkur eru til að þetta breytist: Ef einkavæðingin dygði til að lækka verð til neytenda og draga úr áhættu af bankarekstri væri það komið í ljós á þeim aldarfjórðungi sem hefur liðið hefur frá fyrstu bylgju einkavæðingar banka á Íslandi. Ein besta staðfesting þess nú nýverið að samkeppnin er í lágum forgangi, birtist í því að seðlabankastjóri opinberlega sendi bönkunum sneið vegna tregðu þeirra til að taka þátt í uppbyggingu ódýrara greiðslukortakerfis fyrir landsmenn. Önnur staðfesting kom stuttu seinna þegar Arion banki sendi út tilkynningu um að hann vildi sameiningu við Íslandsbanka, sem myndi augljóslega draga úr samkeppni.
Við þurfum að brjóta upp mynstrið sem við erum föst í. Það gerum við með því að umbreyta Landsbankanum í annars konar tegund banka, samfélagsbanka. Banka sem hefur að markmiði fyrst og fremst að þjónusta notendur sína. Banka sem er virkur í samkeppni við aðra banka á markaðnum, greiðir samkeppnishæf laun, fer að lögum og reglum og þorir að gera hlutina öðruvísi en hinir bankarnir. Banka sem stillir hagnaði í hóf, nýtir hann til að þróa bankann áfram með stóraukinni sjálfvirkni, og styrkir hann þannig í sessi til að hann geti mætt framtíðinni. Slíkur banki yrði rekinn sjálfstætt, yrði ekki undir yfirráðum ráðherra og greiddi skatta eins og hinir bankarnir. Með þessu myndum við tryggja að Landsbankinn legði rækt við æskilegt hlutverk banka í samfélaginu: Sinna viðskiptavinum – fyrir hóflega þóknun – og stuðla að heilbrigðum bankaviðskiptum í samfélaginu. Einsleitnin myndi minnka, og ábatanum af bættum bankarekstri yrði velt til neytenda fremur en til fjarstaddra hluthafa í formi arðs. Með þessu yrði líka stuðlað að minni áhættu ríkisins af bönkum og traust til banka myndi aukast. Ríkið héldi í getu sína til að hafa áhrif á þróun bankamarkaðarins. Bankar sem þessir þekkjast erlendis.
Þetta er ákvörðun sem er hægt að taka. Einkavæðing banka, hámörkun hagnaðar og himinhár bankakostnaður er ekki lögmál, heldur ákvörðun fólks. Að gera Landsbankann að samfélagsbanka er einnig ákvörðun. En síðarnefnda ákvörðunin ætti að vera léttbærari fyrir stjórnmálafólk en sú fyrrnefnda, í ljósi reynslunnar og í ljósi almannahagsmuna, og mögulega er að verða breyting í þá áttina: Núverandi forsætisráðherra hefur gefið út að einkavæðing Landsbankans komi ekki til greina, núverandi fjármálaráðherra hefur sagt að slíkt sé ekki á dagskránni. Fyrrum fjármálaráðherra, Sigurður Ingi Jóhannsson, sagði litlu skipta þótt tefðist að selja Íslandsbanka, því ætlunin hefði verið að nota andvirði sölunnar til að skuldbreyta skuldum ríkissjóðs, og að þá komi á móti arður af eignarhaldi á bankanum. Núverandi fjármálaráðherra hefur gefið í skyn að of seint sé að hætta við söluna á Íslandsbanka. Áhuginn á einkavæðingu banka virðist því lítill hjá núverandi og fyrrverandi valdhöfum, með einni undantekningu: Áhuginn og áherslan á sölu allra bankanna kom frá Bjarna Benediktssyni, fyrrverandi stjórnmálamanni, en hann kom sölunni í gang. Þetta sýnir kannski best að endur-einkavæðing bankanna snerist fyrst og síðast um stjórnmál eins manns og eins flokks.
Tækifærið til breytinga í rekstri banka er núna. Það er nauðsynlegt skref til að við getum slitið okkur frá úreltri og skaðlegri hugmyndafræði fortíðar. Við þurfum að taka skref inn í framtíð þar sem samkeppni er raunverulega meiri og bankar sinna fyrst og fremst þjónustu við notendur sína, almenning. Fagurlega skreyttir ársreikningar duga ekki til – við þurfum að sjá breytingar í verki.
Guðmundur D. Haraldsson.
Höfundur er stjórnarmaður í Öldu – félagi um sjálfbærni og lýðræði.
***
1. Mitchell, W., Wray, L. R. og Watts, M. (2016). Modern Monetary Theory and Practice: An Introductuary Text. Callaghan, Ástralíu: The University of Newcastle. Bls. 185-195.
2. Carter, Z. D. (2020). The Price of Peace: Money, Democracy and the Life of John Maynard Keynes. New York: Random House.