Sveinn Máni Jóhannesson skrifar: Umdeild stýrivaxtahækkun Seðlabankans á dögunum minnir okkur á gömul keynesísk sannindi: Stjórn þjóðhagsmála er pólitískt viðfangsefni. Sérhver stefnumótandi ákvörðun er niðurstaða pólitískrar baráttu og hvílir á þekkingarpólitískum grundvelli. Þessi orð kunna að hljóma sem augljós sannindi, en ganga í raun þvert á það sem haldið hefur verið fram um hagstjórn á síðustu áratugum af hálfu talsmanna nýklassískrar hagfræði. Staðhæft hefur verið að stjórn þjóðhagsmála sé ópólitískt og tæknilegt úrlausnarefni sem ætti að einangra frá vettvangi stjórnmálanna.
Með þessa hugsun fyrir augum var ákveðið árið 2001 að veita Seðlabanka Íslands sjálfstæði og „hlutlausum“ fagmönnum innan veggja hans falið að tryggja meginmarkmið þjóðhagsstefnunnar – (2.5%) verðbólgumarkmið – með vaxtaákvörðunum. Verðstöðugleiki (í stað t.d. fullrar atvinnu) var festur í sessi sem meginmarkmið þjóðhagsstefnunnar. Koma átti í veg fyrir tilhneigingu óábyrgra stjórnmálamanna til að hygla sérhagsmunaraðilum og raska markaðslögmálum, ekki síst í aðdraganda kosninga. Það reyndist auðvelt að færa rök fyrir slíkum breytingum í pólitísku umhverfi sem einkenndist af flokksræði og spillingu. Við þær aðstæður gátu stjórnmálamenn nýtt sér útbreidda andúð á flokkpólitískri spillingu til að sannfæra almenning um gildi þess að afhenda „hlutlausum“ fagmönnum stjórn þjóðhagsmála. Fjármagnsflutningar voru gerðir frjálsir, virði krónunnar var látið ráðast á alþjóðlegum fjármálamörkuðum og ríkisstjórnir einbeittu sér að því að viðhalda jafnvægi í ríkisútgjöldum. Á Íslandi var þannig farin hin viðurkennda leið til að tryggja efnahagslífinu „trúverðugleika“ alþjóðlega fjármálakerfisins. Þetta var makró-hagstjórn Alan Greenspans og Ben Bernankes sem kennd hefur verið við „hið mikla stöðuleikatímabil“ (e. the Great Moderation), eins og hagfræðingur hjá Seðlabankanum nefndi það, „Icelandic Style“.
Breytingarnar við stjórn efnahagsmála á Íslandi um aldarmótin stóðu í beinu orsakasamhengi við vaxandi völd alþjóðlegra og íslenskra fjármálamarkaða. Með því að veita Seðlabankanum sjálfstæði var farið eftir forskriftum nýklassískrar hagfræði við að tryggja efnahagslífinu „trúverðugleika“. Með þessu er m.a. átt við að fjármálamörkuðum var hleypt með beinum hætti að stjórnun þjóðhagsmála þar sem þeim var falið valdið til að veita þjóðhagsstefnunni aðhald, og tryggja að „rétt“ stefna yrði fyrir valinu. Valdið var fært frá vettvangi stjórnmálanna yfir til „lýðræðis“ markaðarins. Það er nákvæmlega þetta sem fræðimenn vísa til þegar þeir benda á að nýfrjálshyggja hafi neikvæð áhrif á lýðræði.
Þrátt fyrir yfirlýsingar um uppgjör við nýfrjálshyggjuna, virðist þjóðhagsstefna nýfrjálshyggjunnar ekki hafa verið gerð að vandamáli í kjölfar hrunsins. Þetta skiptir gríðarlegu máli: Það sem tekur við eftir hrunið veltur á því hvaða skilning við leggjum í aðdraganda þess og hvernig okkur tekst að gera það upp. Þannig voru það ekki fagmenn í Seðlabankanum og fjármálaráðuneytinu, talsmenn nýklassískrar hagfræði, sem komu Íslandi á kaldan klaka. Auk gráðugra „bankstera“, voru orsakir hrunsins þvert á móti raktar til pólitískra afskipta (einkum ráðningar stjórnmálamanns sem seðlabankastjóra) af því sem átti í réttri raun að vera ópólitísk og fagleg (lesist: nýklassísk) stjórn þjóðhagsmála. Í skýrslu Rannsóknarnefndar Alþingis greindu sérfræðingar í sannleiksleit hagstjórnina fyrir hrun. Þeir bentu á faglegar lausnir á vandamálum sem afglöp og afskipti stjórnmálamanna af peningamálum höfðu leitt af sér. Vinstri stjórnin krækti enn fremur í þessa orðræðu til að komast til valda: „Uppgjörið við nýfrjálshyggjuna“ virðist því m.a. hafa falist í að frelsa hinn sjálfstæða seðlabanka með öllu undan flokkspólitískum afskiptum, sem voru holdgerð í formanni stjórnar Seðlabankans, og tryggja „fagmennskunni“ brautargengi (forsætisráðherra í feb. 2009: „ákvarðanir í peningamálum eru fyrst og fremst fagleg viðfangsefni sem krefjast sérfræðiþekkingar í þjóðhags- og peningahagfræði. Um það ætti ekki að þurfa að deila“).
Með samstarfinu við AGS var „trúverðugleikinn“, sem glataðist í kjölfar hrunsins, fluttur inn á nýjan leik. Sérfræðingar sjóðsins hófust handa við að veitta endurreisninni í „réttan“ farveg: Harkalegur niðurskurður, háir stýrivextir og skattahækkanir í dýpstu kreppu síðan hinnar Miklu á fjórða áratug síðustu aldar. Hér var ekkert rými fyrir pólitík, eða eins og segir í pistli Þorsteins Pálssonar í Fréttablaðinu nú á dögunum: „Enginn fullveldisréttur losar okkur því undan harkalegum ríkisfjármálaaðgerðum á næstu árum nema við ætlum að gefa stöðugleikamarkmiðið og samkeppnisstöðuna eftir. Það þýðir lakari lífskjör“.
Rétt eins og á Íslandi var almenningur í löndum Evrópu á sama máli um að stjórnendur fjármálafyrirtækja bæru ábyrgð á kreppunni. Stjórnvöld í Evrópu hoppuðu á vagninn, fríuðu sjálf sig ábyrgð á óskapnaðinum með því að kenna bönkunum um hvernig fór um leið og þau slógu sig til riddara með loforðum um skjóta endurreisn á grundvelli þess að koma reglum – og jafnvel lögum – á stjórnendur bankanna. Hugmyndafræði nýfrjálshyggjunnar um hinn frjálsa markað virtist hafa beðið skipbrot og flest vestræn ríki hófu að dæla fjármagni inn í hagkerfi sín. Öll þessi keynesíska alsæla náði hámarki á G20 fundinum í London í apríl 2009 þar sem að leiðtogar „þróuðustu“ ríkja heims komu sér saman um áframhaldandi keynsíska leið í ríkisfjármálum og að færa fjármálamarkaði undir stjórn ríkisvaldsins. Franska dagblaðið Le Monde tilkynnti að öld hins óhefta kapítalisma væri lokið. Í Pittsburgh í september sama ár hélt þróunin áfram þar sem G20 kom sér saman um hertar reglur á fjármálamörkuðum. Ríkisvaldið átti að beisla markaðinn í þeim tilgangi að láta hann vinna í þágu almennings. Þó svo að Íslendingar og AGS hafi talið ofurvexti og niðurskurð í ríkisútgjöldum – hina hefðbundnu nýklassísku aðferð – líklegt til árangurs, dældu flest vestræn ríki fjármagni í hagkerfi sín til að koma í veg fyrir samdrátt, og langvarandi kreppu. Með orðum breska sagnfræðingsins Robert Skidelsky, var meistari Keynes mættur á nýjan leik. „We are all Keynesians now“, aftur … í bili.
En skjótt skipuðust veður í lofti. Á enn einum fundi G20, í þetta skiptið í Toronto í júní 2010, komu leiðtogarnir sér saman um að leiðin út úr kreppunni fælist í harkalegum niðurskurði í ríkisútgjöldum í stað þess að örva hagkerfin með því að auka þau. Jafnvel í löndum eins og Bretlandi, þar sem að skuldastaða ríkissjóðs var vel innan Maastricht skilyrðanna, varð allt í einu „enginn annar valkostur“ í stöðunni. Stjórnmálamenn, hagfræðingar og fjármálafyrirtæki sökuðu stjórnvöld beggja vegna Atlantshafsins um kæruleysi og óábyrgð í fjármálum. Frá 2008 fram að fundinum í Toronto hafði því verið haldið fram að bankarnir bæru ábyrgð á kreppunni. Nú, eins og Philip Stevens, aðstoðarritstjóriFinancial Times, benti á, var okkur sagt að útgjaldaglöð stjórnvöld hefðu orsakað herlegheitin. Og ekki nóg með það, í stað þess að setja óheft fjármálakerfi undir eftirlit ríkisvaldsins, var ríkisvaldið sett undir eftirlit markaðarins sem heimtaði harkalegan niðurskurð í ríkisútgjöldum. Fjármálafyrirtækin sem ullu kreppunni, og meðfylgjandi skuldavanda, brugðust nefnilega ókvæða við þessari eyðslusemi stjórnvalda og þvinguðu þau til að láta af öllum keynesískum tilburðum. Annað væri „ótrúverðugt“.
Stefnubreytingin í Toronto var réttlætt í skýrslu Evrópska Seðlabankans sem kom út í sama mánuði. Hagfræðikenningarnar sem komu okkur í ógöngurnar, og leiða átti undir fallöxina í kjölfar þeirra, réðu nú aftur stefnu stjórnvalda í efnahagsmálum. Niðurskurðarleiðinni til grundvallar lá sú kenning, kennd við David Ricardo og Robert Barro, að neytendur líti ávallt á halla á ríkisútgjöldum sem skuld sem þeir muni koma til með að greiða í framtíðinni í formi hærri skatta. Þess vegna leggja neytendur fyrir til þess að geta staðið undir auknum sköttum þegar þar að kemur. Áhrif útgjaldaaukningar hins opinbera á eftirspurn í hagkerfinu verða því að engu. Við þessar aðstæður getur því aðeins samdráttur í ríkisútgjöldum – að knýja fram jafnvægi milli tekna og útgjalda – leitt til aukinnar eftirspurnar og hagvaxtar. Með því að minnka skuldir hins opinbera fylgir aukinn hagvöxtur sjálfkrafa í kjölfarið, til verða aðstæður fyrir markaðinn til að drífa áfram fjárfestingu. Þetta hvílir á rótgrónum hugmyndafræðilegum grunni: Það eina sem kemur í veg fyrir hagvöxt er ríkisvaldið, sem enn eina ferðina, er að þvælast fyrir markaðnum. Stjórnmálahagfræðingurinn Mark Blyth líkir kenningunni við uppvakning sem mun éta okkur lifandi. Hert sultaról sé ekki annað en hengingaról.
Vandamálið við nýklassíska hagfræði – en reynt hefur verið að endurskipuleggja efnahagslífið eftir módelum hennar á síðustu áratugum – er sá að hún er algjörlega úr tengslum við félagsleg vandamál samtímans. Þjóðhagfræðin kom upphaflega til sögunnar í þeim tilgangi að ráða bót á þjóðfélagsmeinum á borð við atvinnuleysi og ójöfnuð. En þegar að nýklassísk hagfræði braut sér leið til forræðis í orðræðu þjóðhagfræðanna var breitt yfir öll valdatengsl við stjórn efnahagsmála og stefnumótandi ákvarðanir skildar frá fyrri félagslegu markmiðum sínum. Þess í stað var gert tilkall til vísindalegrar hlutlægni við að hámarka hagvöxt á grundvelli hugmyndarinnar um skilvirkni markaða. Í þessu fólst hins vegar að völd voru flutt til fjármálafyrirtækja. Aðstæður voru skapaðar sem gerðu afleiðingar kreppunnar, sem voru hvorki eðlilegar né óumflýjanlegar, mögulegar: Almenningur tók á sig skuldabyrgðar vegna kreppu ofvaxins fjármálakerfis, og í framhaldinu skattahækkanir, atvinnuleysi og niðurskurð á opinberri þjónustu til að standa undir skuldakreppunni sem leiddi af fjármálakreppunni. Þær aðstæður eru enn til staðar. Það er ekki víst að stjórnmálamenn muni ræða hugmyndafræði nýfrjálshyggjunnar um hinn frjálsa markað mikið næstu árin. En hagfræðiþekkingin og sérfræðingavæðingin sem reist var í kringum þessa hugmyndafræði – og gerir t.d. ráð fyrir að frjálsir markaðir séu besta leiðin til að skipuleggja efnahagslega starfsemi – liggja enn til grundvallar stjórnun efnahagsmála.
Nú þurfum við að brjóta stjórnmálunum leið út fyrir þær takmarkanir sem nýklassísk hagfræði, og það stofnanaumhverfi sem hefur verið reist á grunni hennar, hefur sett þeim og opna samtímann fyrir nýjum kostum. Þetta má gera með því að endurheimta stjórn þjóðhagsmála sem pólitískt viðfangsefni úr klóm markaða og „hlutlausra sérfræðinga“. Hér er vitaskuld ekki kallað eftir afturhvarfi til ofurvalds stjórnmálaflokka eða annars stofnanavalds sem einkenndi íslenskt þjóðfélag á síðustu öld. Við verðum þvert á móti að rista upp orðræðu nýklassískrar hagfræði til að varpa ljósi á hina duldu pólitísku valdbeitingu sem felst í módelum og hugtökum hennar, innrétta ný þjóðhagsmódel í nánum tengslum við félagsleg, en ekki síður kynbundin og umhverfisvæn, markmið og finna þeim stað í stofnunum sem skipulagðar eru á lýðræðislegan hátt.
Greinin birtist fyrst á Smugunni 7. okt. 2011